作者：黄益平（北京大学国家发展研究院院长、中国人民银行货币政策委员会委员）

将决策权从中央政府下放到地方当局被广泛视为中国过去四十年最有效的政策改革措施之一。

随着中国共产党将重点从阶级斗争转向经济发展，分权化已成为促进增长的重要催化剂。

与中央计划体系相比，地方政府能够更好地根据当地情况调整经济决策，还可以在市场欠发达时促进经济活动，包括保护所有权和协调商业交易。

改革落实到位后地方政府为实现快速经济增长展开了激烈竞争，多项研究都显示地方领导人的升迁机会与其辖区的GDP增长之间存在正相关关系。

市长们如同本市经济的首席执行官，而各级地方政府则实施投资促进计划并向潜在投资者提供各种补贴。地方政府也因此对中国的经济腾飞起到了至关重要的作用。

过渡性安排

尽管确实在初期带来了效率提升，但分权化却并不等同于市场自由化。资源分配权仍掌握在政府手里，只是掌控者是地方而非国家政府。

将市政当局变成同时履行政府和商业职能的机构在某种程度上是一种过渡性安排。这一安排在市场未能正常运作时——尤其是在改革的前三十年——确实有效。但那段时期已然结束，如今地方政府可以说是市场扭曲和金融风险的最大来源。

比如市政当局的主要收入来源于出售城市国有土地——其收益完全归其所有。这是导致中国日益扩大的房地产泡沫及其相关金融风险的主要原因之一。而且地方领导人经常会将这类收入的相当部分用于那些利用率较低的面子工程——公园、音乐厅和机场。

地方政府还会推动那些中央政府指定行业的发展，比如通过提供税收减免、补贴信贷和免费土地来吸引在绿色能源企业，但这种本地化的产业政策主要被用来扩大产能而非克服技术瓶颈。

更糟糕的是地方政府有时会出于对当地就业和生活水平的担忧去阻止企业倒闭。这种“投资促进”手段歪曲了竞争环境，扭曲了资源配置，降低了产品质量并加剧了产能过剩问题。

地方政府债务

而最令人担忧的或许是体量巨大的地方政府债务——2023年时相当于中国GDP 32%——所构成的重大金融风险。而这种危险的过度借贷行为的起点则是地方政府财政资源与支出责任之间的不匹配。

为了筹措资金，那些现金不足的地方政府采用了各类创新收入方案，其中之一就是地方政府投资工具。但当地方政府从市场中借款时投资者只会考虑中央政府的债务偿付能力，使前者得以以不可持续的速度去借款和支出。

中国要继续推进经济改革就必须约束地方政府。

最近闭幕的中共二十届三中全会重申了让市场在资源配置中起决定性作用的承诺，同时也强调要解决市场失灵问题。而规范地方政府行为则是朝这个方向迈出的关键一步。

管理风险

三中全会为此详细制定了一些改革措施，例如将投资促进计划标准化以禁止不正当的产业补贴，以及加强对地方政府债务的监测监管。但实施这些变革并不容易，中国政府需要非凡的决心和灵活的政策制定去降低地方政府债务，重新分配支出责任并管理金融风险。

这一过程应遵循三条原则：第一，地方政府应避免干预资源配置和价格形成，将其交由市场和企业引导。其次，中央政府应管理所有产业和财政政策，不得向地方政府施加额外的支出责任。最后，地方当局应更专注于基础政府职能，比如基础设施建设、提供公共服务、维护社会秩序和纠正市场失灵。

如能成功实施这些变革的话就可以在很大程度上支持中国的强劲经济增长，同时实现中国政府建设高水平社会主义市场经济的目标。

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